我国民事再审程序的完善
张红圈
【内容摘要】 民事再审制度作为一种监督性和救济性的案件审理制度。其目的是保护当事人合法权益，保障司法公正。修改后民事诉讼法在再审制度上作出了较大变动，细化再审事由；强化对当事人诉权的保障；改进了检察院的抗诉制度等。它不仅满足纠正生效裁判错误的需求，而且还有助于修复在原审程序中遭到破坏的民事司法效果。针对民事再审制的不完善之处，有必要以保障和促进民事程序性和实体性的统一为视角重新审视我国的现行民事再审制度。本文通过对我国民事再审制度的现状和存在的问题进行分析，提出我国民事再审程序的完善措施。以追求民事再审制度的价值；以追求完善的我国的民事再审制度。
【关键词】 民事诉讼 ；再审程序； 完善
一、我国民事再审制度的现状的概述
在我国，《民事诉讼法》以“审判监督程序”为称规定了再审制度，即在我国，再审程序亦是审判监督程序。再审程序在我国有其特殊的特点。我国民事诉讼法在有关再审程序方面不断出台新的司法解释， 2008年最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》审判监督程序若干问题的解释，以不断完善我国的再审程序。
1、我国的民事再审程序的特点如下：
（一）程序性质的特殊性，再审程序是对已经发生法律效力的裁判进行再审的程序，它既不是一、二审程序的继续和发展，也不是民事诉讼的必经阶段。
（二）再审程序提起主体的特殊性，再审程序的提起只能是特定的机关和人员，或者是各级人民法院院长、上级人民法院、最高人民法院依法定的方式提起再审；或者是有审判监督权的人民检察院提起抗诉；或者是当事人依照法定的条件申请再审。
（三）再审程序的提起必须具备法定的事由，提起再审程序，意味着不再受原确定裁判既判力的拘束，所以提起再审必须具备法定条件，是裁判的正义价值和秩序价值互相平衡的结果。因此，提起再审，必须限于法律明确规定的情形，即符合民事诉讼法第一百七十九条的规定。
（四）再审对象的特殊性，再审的对象是已经发生法律效力的有错误的裁判，包括调解书。
（五）再审程序的特殊性，对再审案件的审判。人民法院适用的程序取决于原生效裁判的情况。如果生效裁判是第一审法院做出的，按照第一审程序审理；如果生效裁判是由第二审法院做出的，按照第二审程序审理。如果是上级法院提审的，也适用第二审程序。
2、我国民事再审的原则
在法学中，“原则是指构成法律规则和法律学说基础和本源的综合性、稳定性的原理和准则。”或者说“是指可以作为众多法律规则之基础的综合性、稳定性的原理和准则。”民事再审的原则体现在它能够使民事诉讼法的作用得到充分的发挥。使民事诉讼法具有一定的稳定性。
(一):程序公正原则、诉讼经济原则、程序安定原则。体现的发的核心价值是正义。
(二)民事诉讼基本原则是在民事诉讼整个阶段起着指导作用的原则。这样的原则有:法官中立原则、当事人平等原则、程序参与原则、辩论原则、处分原则和诚实信用原则等。体现了诉讼法的本质是实现程序和实体的统一，实现法律面前人人平等。
(三)在某一法律领域之中 ,原则成为该领域法律规则的基础或出发点的原理和准则。具体原则仅适用于某一具体法律领域 ,并在该领域起指导作用，民事诉讼法中诸多诉讼制度和审判制度的原则 ,在民事诉讼中 ,每一诉讼阶段都有其相应的原则 ,如管辖原则、调解原则 ,开庭审理原则、证明责任分配原则、诉讼费用负担原则、再审原则、执行原则等。民事再审原则是与民事一审原则、民事上诉原则、民事执行原则等并列的具体原则 ,在民事诉讼原则体系中处于独立的法律地位。基本原则则处于承上启下的地位 ,其上承诉讼程序价值的要求 ,并在具体诉讼阶段中展开 ,在核心原则与具体原则之间起媒介和桥梁作用。因基本原则贯穿于民事诉讼的每一个阶段中 ,其又表现为具体原则。再审制度的各个原则之间是相互协调、一致的。
民事再审原则是公正、效益与程序安定民事诉讼价值的体现与承载 ,反映了再审程序的规律性与特殊性。
二、我国民事再审制度的提起
1、我国民事再审程序提起的主体和事由
我国民事再审程序提起的主体包括；人民法院、人民检察院、和当事人。民事再审程序作为一种特别的纠错和救济程序，蕴涵着深刻的诉讼理念，对当事人民事权利的保护有着重要的意义。根据我国的《民事诉讼法》规定，能够启动民事再审程序的主体有三类且形式不同：法院依职权启动再审程序、检察院根据法律监督权提起抗诉从而启动再审程序、当事人申请引发再审。
从我国现行《民事诉讼法》的规定看，启动再审程序有：一是第 177 条规定的法院自行启动；民事诉讼法第一百七十七条规定了人民法院提起再审的事由。即：各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。二是第 187 条规定的检察抗诉启动；第一百八十七条规定人民检察院启动再审的形式及事由：最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。三是据我国《民事诉讼法》第 178 条规定，当事人可以申请再审，并在其第 179 条规定了再审的具体情形。民事诉讼法第一百七十八条、第一百七十九条规定了但是人提起再审的程序及事由。即：当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。第一百七十九条 当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（二）原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；（四）原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；（五）对审理案件需要的证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；（六）原判决、裁定适用法律确有错误的；（七）违反法律规定，管辖错误的；（八）审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；（九）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；（十）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；（十一）未经传票传唤，缺席判决的；（十二）原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的；（十三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的。对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形，或者审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，人民法院应当再审。
2，启动民事再审程序的功能
（1）实现民事再审实体性和程序性的统一
民事再审制度是我国民事诉讼法的重要组成部分，就民事诉讼法本身来说体现的是法的程序性。而在具体实施中还要注重与实体法的结合，以事实为依据，以法律为准绳。从而实现法的价值。
（2）实现公正和效率的协调
设立再审程序的目的 ,是为了确保法院的公正性和合法维护当事人的合法权益 ,实现社会正义。公正与效率已21世纪司法工作的主题 ,再审程序亦应体现客观公正与法效率统筹兼顾的原则 ,尤其是在我国进行社会主义市经济建设的初级阶段 ,效率应受到更多的重视。
公正与效率是民事再审的价值目标，这就要求确立民事再审事由时所考虑的价值方向应该是两方面的 ,公正与效率均是题中之义 ,关键就是找寻到这二者之间的平衡点。
民事再审程序在维护当事人的诉讼权利时实现其公正价值，民事再审程序是通过程序正当兼顾实体来实现其效率的价值目标。民事再审的功能是在纠正已生效判决的错误和保障裁判公信力之间寻求一种平衡。
三、我国民事再审程序的不完善之处
再审启动主体；管辖；审判等方面存在着一定的问题。我国现行民事诉讼法规定了三种启动民事再审程序的方式：人民法院可以依职权自行决定再审；人民检察院可以通过抗诉的方式提起再审；当事人也享有再审申请权。随着现代法治理念的深入人心以及民事主体意识自治观念的普及，这种提起民事再审程序主体的多元性、广泛性引发的再审程序提起的随意性所暴露出来的问题越来越多。
1、人民法院依职权启动民事再审程序的主要问题
(1)法院依职权启动民事再审程序 ,违背了诉审分离原则，与司法中立性和被动性的现代司法理念相抵触。(2)法院依职权启动民事再审程序，侵犯了当事人的处分权，违反民事诉讼法中的当事人处分原则(3)法院依职权启动民事再审程序，违背既判力理论的基本要求。
2、检察院抗诉启动再审程序的主要问题
(1)检察机关抗诉启动再审程序，破坏了当事人平等对抗的格局。造成当事人诉讼权利和诉讼地位严重的不平等。(2)有关抗诉的规定不科学。首先，抗诉权不受时间的限制。其次，由于法律没有明确规定 。由于民事抗诉权规定的本身不完善 ,缺乏必要的程序和明确的操作，存在抗诉权的随意性 ,这可能会造成权力的泛滥和权力的“寻租 ”。
3、关于当事人申请再审 ,启动再审程序当事人诉讼的利害关系人 ,也是直接接受生效裁判既判力拘束的人 ,他们不仅对裁判是否有错最知情 ,也是错误裁判的直接受害者。但是 ,由于申请再审的理由以及管辖法院等问题规定的不科学 ,因此 ,现行的申请再审，不能直接引起再审程序 ,而只是人民法院发现裁判错误的途径之一。原本对裁判最有发言权的当事人在启动再审程序上最没有发言权 ,最被动 ,不利于再审制度功能与价值的实现。
4、再审理由规定的不科学法院裁判发生法律效力之后 ,具备什么条件可以启动审判程序对案件进行再一次审理 ,这就是再审理由的问题。《民事诉讼法 》第 177条规定的人民法院依职权启动再审程序的理由是原判决、裁定“确有错误 ”。第 185条规定的检察机关提出抗诉的理由是: (一 )原判决、裁定认定事实的主要证据不足的; (二 )原判决、裁定适用法律确有错误的; (三 )人民法院违反法定程序 ,可能影响案件正确判决、裁定的; (四 )审判人员在审理该案件时有贪污受贿 ,徇私舞弊 ,枉法裁判行为的。第179条规定的当事人申请再审的理由除了“有新的证据 ,足以推翻原判决、裁定的 ”外 ,其余四条和检察院抗诉的理由相同。通过分析 ,不难发现民事诉讼法关于再审理由的规定 ,存在很多不合理的地方。
5、再审的管辖不明确民事诉讼法第 177条明确规定:“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”这里，由原审法院对自己生效裁判进行再审显然不符合法律监督的原理。尽管是重新组成的合议庭，但由于是同一法院，同样不利于案件的公正审理。显而易见的是，由原审法院纠正自己的错误很难实现监督的作用。
四、完善我国民事再审程序
（一）从再审提起的主体上完善
再审程序启动主体的多样性使再审程序中存在很多问题，提高再审的程序的效率，完善再审程序。首先，要提高主体的专业素质，进行系统化的学习，从整体上改善主体的原有消极意识，增强主体的凝聚力，实现结构的优化，以达到司法效率和价值的平衡。其次，限制主体权利的随意性。最主要的是取消人民法院依职权自行决定再审权。人民法院可以依职权启动再审 ,从理论上看违背法理 ,在实践中造成混乱 ,加之没有时间、法定事由等限制 ,完全失去制度的控制与制约 ,是现行再审制度中最为严重的缺陷。“不告不理” 是一般原则，但是针对法律本身存在的漏洞，规定了具体原则。因此 ,无论是从“不告不理”的原则角度出发 ,还是从既判力的基本理论分析 ,或是基于“私法 ”对处分权的尊重 ,在完善民事再审程序之时 ,应当废除人民法院依职权自行决定再审的权力。
①将再审事由具体化修改后的民事诉讼法把再审事由由 5 项具体化为 13 项再加一款，使事项更加具体化。此外，修改后的民事诉讼法还明确，对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形，或者审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，人民法院应当再审。②明确了向上一级人民法院申请再审，并且规定了再审的审查期间修改后明确规定申请再审向上一级人民法院提出，可以避免重复申诉，同时又可以保障人民法院能够公平地审理案件。还规定人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，人民法院接到当事人的申诉必须在三个月内给当事人一个答复，是否进入再审程序。就避免了现在存在的当事人反复申诉，很多申诉石沉大海的情况。③完善了检察机关的法律监督，把检察院可以提请抗诉的四项情形具体划分为 13 项，加上另外一款规定。同时明确了人民法院收到检察院的抗诉书之日起三十日内裁定再审。避免检察院虽然提起抗诉，但是由于没有期间的规定，抗诉进入再审程序时间会拖得比较长。
（二）从再审事由上完善
再审事由是由法律明文规定的，但在法律条文之外还有一些事由能够引起再审。这就要求我们在规定再审事由时应该注重实体与程序两个方面的结合。
①在诉讼证据方面。原裁判依据的证据材料经司法认定系虚假、伪造或编造的；作为裁判依据的另一生效判决、公证文书或行政机关的决定已被撤消或变更的； ②在诉讼程序方面。作出裁判的法庭未依法组成的；应当回避的法定回避人员未回避的；未经开庭审理而作出裁判的；依法公开审理而未公开审理的；当事人在诉讼中未经合法代理的。需要指出的是 ,凡具备以上程序方面的错误情形 ,并不以“可能影响正确裁判 ”作为申请再审事由之附加条件；③在启动再审时间方面，人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，人民法院接到当事人的申诉必须在三个月内给当事人一个答复，人民法院收到检察院的抗诉书之日起三十日内裁定再审。④在适用法律方面。适用法律、法规明显错误 ,且足以影响裁判公正的;裁判明显与另一生效在前的就相关事宜或同一法律关系所作的裁判相抵触、矛盾的。法律应明确规定 ,除上述情形之外的其它理由均不能构成再审事由启动再审程序。
（三）从再审的审判程序方面完善
1、再审的立案
宜宾市行政规范性文件制定和备案规定
四川省宜宾市人民政府
第 9号
《宜宾市行政规范性文件制定和备案规定》已经 2011 年 1
月 13日市政府第 60次常务会议审议通过，现将修订后的《宜宾
市行政规范性文件制定和备案规定》公布，自 2011 年 3 月 1 日
起施行。
市长：
二 O一一年一月二十二日
宜宾市行政规范性文件制定和备案规定
第一章 总 则
第一条 为规范本市行政规范性文件的制定和备案， 加强对
行政规范性文件的监督管理，维护国家法制统一，根据《中华人
民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 、
《规章制定程序条例》和《四川省行政规范性文件制定和备案规
定》等法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称行政规范性文件（以下简称规范性文
件） ，指本市具有管理公共事务职能的各级行政机关依据法定权
限，按照规定程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利或
者义务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的行政文件。
第三条 本市规范性文件的制定、 备案和监督管理适用本规
定。
第四条 各级行政机关的法制机构或者负责法制工作的机
构（以下简称法制机构） ，负责规范性文件制定和备案的具体工
作。
第二章 规范性文件的制定
第五条 下列行政机关或组织可以制定规范性文件：
（一）各级人民政府；
（二）四川宜宾临港经济开发区管理委员会；
（三）县级以上人民政府工作部门；
— 3 —
（四）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以
下简称法律、法规授权组织） 。
应当按照本规定的程序和要求制定为规范性文件的， 不得以
其他文件形式作为行政管理的依据。
各级人民政府设立的临时性机构、 议事协调机构和工作部门
的内设机构、派出机构不得制定规范性文件。
第六条 有下列情形之一的，可以制定规范性文件：
（一）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政
管理尚未作出明确规定的；
（二）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政
管理虽有规定但规定不具体、不便操作的；
（三）相关法律、法规、规章和国家政策授权制定相关规范
性文件的。
第七条 制定规范性文件应当遵循下列原则：
（一）法制统一；
（二）法定职权和程序；
（三）职权与责任相一致；
（四）维护公民、法人和其他组织合法权益；
（五）精简、统一、效能、公开。
第八条 规范性文件一般使用“规定” 、 “决定” 、 “办法” 、
“细则” 、 “公告” 、 “通知” 、 “通告” 、 “意见”等名称。
规范性文件一般用条文形式表述，也可以用段落形式表述。
— 4 —
规范性文件的名称为“规定” “办法” “细则”的，一般用条文形
式表述。
规范性文件一般不分章、 节， 但条款较多， 内容复杂的除外。
章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号
用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。
第九条 规范性文件的内容应当明确、 具体， 具有可操作性；
不得与法律、法规、规章和国家的方针、政策相抵触。
起草规范性文件， 起草部门应当清理与其内容相同或者相关
的现行规范性文件， 对与规范性文件草案内容基本相同或者抵触
的现行规范性文件，要在规范性文件草案中规定废止性条款。
规范性文件在实施过程中，发现与新公布的法律、法规、规
章或国家的政策相抵触的， 负责具体实施该规范性文件的主管部
门应当及时向本级人民政府提出修改或者废止该规范性文件的
处理建议。
第十条 规范性文件应当规定有效期， 自施行之日起不超过
5年；名称冠以“暂行” 、 “试行”的不超过2年。有效期届满，
规范性文件自动失效。 安排部署工作有明确时限要求的规范性文
件，工作完成后自动失效。
规范性文件在有效期届满前6个月， 制定机关或者实施机关
认为需要继续实施的， 应当组织对该规范性文件的实施情况进行
评估，根据评估情况重新发布或者修订后发布。
规范性文件的评估可以由起草部门或者实施机关组织进行，
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也可以委托第三方机构具体承担。 评估报告应当提出现行规范性
文件是否需要修改或者继续实施的意见。
第十一条 规范性文件不得设定下列内容：
（一）行政处罚；
（二）行政强制；
（三）行政许可；
（四）行政事业性收费；
（五）其他应当由法律、法规、规章规定的内容。
规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得
增设公民、法人或者其他组织的义务，不得超越法律、法规、规
章的规定限制公民、法人或者其他组织的权利。
需要援引法律、法规、规章规定的行政处罚、行政强制、行
政许可、 行政事业性收费的， 应当明确指明所援引的法律、 法规、
规章的名称、条文序号，并准确转述条文的内容。
第十二条 制定规范性文件应当按照立项、调研起草、征求
意见、协调分歧、审查修改、审议决定、签署、公布等程序进行。
第十三条 县级以上人民政府法制机构应当对制定规范性
文件的立项申请进行汇总和分析研究， 拟订本级人民政府年度规
范性文件制定工作计划，报本级人民政府批准后执行。
年度规范性文件制定工作计划应当明确规范性文件的名称、
起草部门、完成时间等。
第十四条 各级人民政府应当加强对执行年度规范性文件
— 6 —
制定工作计划的领导。 已列入年度规范性文件制定工作计划的项
目，起草部门应当抓紧落实工作，按照要求上报本级人民政府决
定。
年度规范性文件制定工作计划在执行中， 可以根据实际情况
予以调整， 对拟增加的规范性文件项目应当经本级人民政府批准
同意。
第十五条 县级以上人民政府工作部门根据法定职权和工
作需要，可以制定部门规范性文件。
涉及两个以上部门职权的事项， 需要联合制定部门规范性文
件的，由有关部门联合决定。
第十六条 各级人民政府组织起草规范性文件， 可以确定由
其一个或者几个工作部门负责起草， 也可以确定由其法制机构起
草或者组织起草。
规范性文件的内容涉及两个以上工作部门或者法律、 法规授
权组织职权的，应当由两个以上工作部门或者法律、法规授权组
织联合起草，可以确定由一个工作部门或者法律、法规授权组织
为主。
工作部门或者法律、法规授权组织制定规范性文件，其组织
起草工作参照本条第一款、第二款的规定执行。
第十七条 起草规范性文件， 应当明确制定规范性文件的目
的依据、适用范围、调整对象、基本原则、主管部门、具体规范、
法律责任、解释权限、施行日期和有效期等。
— 7 —
第十八条 起草规范性文件， 应当对其必要性和可行性进行
研究，并对需要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主
要措施等内容进行分析研究和论证。
第十九条 起草规范性文件，起草部门应当征求相关机关、
组织和管理相对人及专家、学者的意见。重大或者关系人民群众
切身利益的规范性文件草案，应当采取听证会、论证会、座谈会
或者向社会公布规范性文件草案等方式向社会广泛征求意见。
第二十条 公民、 法人或者其他组织对规范性文件草案提出
意见的，起草部门应当予以研究处理。
第二十一条 规范性文件的起草工作完成后， 起草部门的内
设法制机构应当进行初审， 经部门办公会议讨论通过并由主要负
责人签署后，报本级人民政府决定。
两个以上部门共同起草的， 应当分别进行初审和召开部门办
公会议讨论通过并由主要负责人共同签署后， 报本级人民政府决
定。
第二十二条 各级人民政府制定规范性文件， 起草部门在提
交政府审查时应当提供下列材料：
（一）报请审查的请示；
（二）规范性文件草案；
（三）起草说明（包括制定规范性文件的目的、依据、必要
性和可行性、主要内容、有效期等） ；
（四）合法性论证情况；
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（五）征求意见情况；
（六）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家有
关政策以及上级行政机关的命令、决定等。
县级以上人民政府制定规范性文件， 其草案存在重大分歧意
见的，起草部门应当做好协调工作；协调不成的，应当如实记录
分歧各方的意见和理由，报本级人民政府决定。
工作部门和法律、 法规授权组织制定规范性文件参照本条第
一款、第二款规定执行。
第二十三条 县级以上人民政府制定规范性文件， 应当经本
级人民政府法制机构进行合法性审查。
工作部门和法律、法规授权组织制定规范性文件，应当经本
单位法制机构进行合法性审查。
乡镇人民政府、街道办事处制定规范性文件，应当经本单位
负责法制工作的人员进行合法性审查。
第二十四条 各级政府法制机构应当从以下方面对规范性
文件草案进行审查：
（一）是否与现行法律、法规、规章或者国家有关政策相抵
触。
（二）是否超越职权范围；
（三）是否符合规定的程序；
（四）是否依据本规定征求意见和进行论证；
（五）是否经部门内设法制机构初审；
— 9 —
（六）其他需要审查的内容。
第二十五条 规范性文件草案有下列情形之一的， 县级以上
政府法制机构可以将其退回起草部门， 或者要求起草部门修改完
善、补充材料后重新报送：
（一）规范性文件草案拟解决的主要问题，法律、法规、规
章或者国家有关政策将要作重大调整或者规范的；
（二） 有关部门对规范性文件确立的主要制度和采取的重要
措施存在重大分歧，起草部门未与其协商或者协商不成的；
（三）向社会征求意见时，社会公众意见较大，规范性文件
制定后难以实施的；
（四）规范性文件草案照搬有关法律、法规、规章和上级行
政机关规范性文件内容较多， 没有提出解决问题的具体制度和措
施的；
（五）报送材料不符合本规定第二十二条要求的。
第二十六条 县级以上政府法制机构可以对规范性文件草
案中的重大复杂问题，召集有关方面的代表和专家召开座谈会、
论证会进行研究讨论， 或者进行调查研究， 听取有关方面的意见。
有关部门对规范性文件草案规定的主要制度、重要措施、管
理体制、职责分工等重大问题有不同意见的，县级以上政府法制
机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当
将主要问题、 有关部门的意见和政府法制机构的意见上报本级人
民政府决定。
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第二十七条 县级以上政府法制机构应当认真研究各方面
的意见，与起草部门协商后，形成规范性文件正式草案和说明。
说明应当包括制定规范性文件拟解决的主要问题、 确立的主要措
施以及与有关部门的协调情况等。
第二十八条 审议规范性文件草案时，由起草部门作说明，
政府法制机构作合法性审查说明。
第二十九条 各级人民政府制定的规范性文件应当经政府
全体会议或者常务会议通过。
工作部门和法律、法规授权组织制定规范性文件，应当经本
部门办公会议讨论通过。
因重特大突发事件、 执行上级行政机关的紧急命令和决定等
情况，需要立即制定规范性文件的，可以由制定机关主要负责人
审查决定， 但事后应当及时向政府常务会议或者部门办公会议报
告。
第三十条 规范性文件应当按照 《中华人民共和国政府信息
公开条例》的有关规定向社会发布。
第三十一条 规范性文件的解释权属于制定机关。
规范性文件的解释由制定机关的法制机构参照规范性文件
审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。
规范性文件的解释同规范性文件具有同等效力。
第三十二条 规范性文件应当自发布之日起 30 日以后施
行。但因保障国家安全、公共利益的需要，或者发布后不立即施
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行将有碍法律、法规、规章和国家的方针、政策执行的除外。
第三章 规范性文件的备案
第三十三条 县级以上人民政府为备案审查机关。
除法律、法规另有规定外，规范性文件应当在发布后 15 日
内按下列规定报送备案审查机关备案：
（一）各级人民政府制定的规范性文件，应当报上一级人民
政府和本级人大常委会备案；
（二） 四川宜宾临港经济开发区管理委员会制定的规范性文
件，应当报市人民政府备案。
（三）工作部门制定的规范性文件，应当报本级人民政府备
案，也可以同时报上一级主管部门备案；实行垂直管理的工作部
门制定的规范性文件，应当报上一级主管部门备案，也可以同时
报本级人民政府备案；
（四）法律、法规授权组织制定的规范性文件，应当报直接
管理该组织的行政机关备案。
两个以上工作部门或者法律、 法规授权组织联合制定的规范
性文件由主办单位报送备案。
第三十四条 县级以上人民政府法制机构负责下一级人民
政府和本级人民政府工作部门规范性文件的备案审查工作。
工作部门的法制机构负责本系统下一级工作部门和法律、 法
规授权组织规范性文件的备案审查工作。
— 12 —
规范性文件的备案审查，应当做到有件必备、有备必审、有
错必纠。
第三十五条 规范性文件备案，应当提交备案报告1份、正
式文本和说明各一式5份，并附相关法律、法规、规章和国家的
政策依据。工作部门和法律、法规授权组织制定的规范性文件报
本级人民政府备案的， 还应当提供规范性文件正式文本的电子文
档。
各级人民政府制定的规范性文件报同级人大常委会备案的，
应当按照《四川省〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员
会监督法〉实施办法》的要求提供备案材料。
第三十六条 政府法制机构和工作部门法制机构在审查规
范性文件过程中，需要制定机关、有关部门和法律、法规授权组
织提出意见、 提供依据或者协助的， 制定机关、 有关部门和法律、
法规授权组织应当按要求予以配合。
第三十七条 县级以上人民政府法制机构收到工作部门和
法律、法规授权组织报送备案的规范性文件后，对符合本规定第
五条、第七条、第三十三条、第三十五条规定的应当及时登记，
加注备案登记号，并将规范性文件文本、制定机关和备案登记号
一并在政府法制信息网站和政府门户网站上公布，接受监督。登
记、编号的具体办法由市政府法制办公室另行规定。
第三十八条 政府法制机构和工作部门法制机构在审查备
案的规范性文件时，发现其违反本规定第七条、第十一条的，应
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当建议制定机关 15 日内自行修改或者废止；无正当理由拒不修
改、废止的，根据职责权限报备案审查机关同意后予以撤销，或
者向有权机关提出处理建议。
下级人民政府制定的规范性文件同上级人民政府工作部门
和法律、 法规授权组织制定的规范性文件就同一事项规定不一致
存在争议的，由上级人民政府法制机构进行协调；协调不成的，
由上级人民政府法制机构提出处理意见报本级人民政府决定。
同级人民政府工作部门和法律、 法规授权组织制定的规范性
文件就同一事项规定不一致存在争议的， 由本级人民政府法制机
构进行协调；协调不成的，由本级人民政府法制机构提出处理意
见报本级人民政府决定。
第三十九条 公民、 法人和其他组织认为规范性文件有违法
内容的，可以向制定机关、备案审查机关和政府法制机构反映。
有关机关应当及时研究， 对确认规范性文件存在违法内容的应当
予以纠正。
第四章 规范性文件的管理与监督
第四十条 制定机关应当通过政府公报、政府门户网站、政
府法制信息网站、部门网站等相对固定、普遍知晓的方式公布规
范性文件。
第四十一条 制定机关应当建立规范性文件清理制度， 并依
据国家有关规定向社会公布清理结果。
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第四十二条 制定机关应当于每年 1 月底前将上一年度制
定的规范性文件目录一式2份报备案审查机关备查。
县级以上人民政府法制机构应当每半年将规范性文件备案
审查情况报上一级人民政府法制机构， 并将汇总情况向本级人民
政府报告。
第四十三条 县级以上人民政府应当加强监督， 将规范性文
件制定和备案情况纳入依法行政考核内容。
第四十四条 违反本规定第五条第三款规定， 各级人民政府
设立的临时性机构、议事协调机构和工作部门的内设机构、派出
机构制定规范性文件的， 由同级人民政府或者其主管机关给予通
报批评；造成不良影响或者严重后果的，由其主管机关或者监察
机关对有关责任人员依法给予行政处分。
第四十五条 违反本规定第十一条第一款规定， 在规范性文
件中设定行政处罚、行政强制、行政许可等事项的，由其主管机
关或者监察机关对有关责任人员依法给予行政处分。
第四十六条 对违反本规定第七条、第十一条，制定机关无
正当理由不按要求修改、废止的，由备案审查机关对责任单位给
予通报批评； 由其主管机关或者监察机关对有关责任人员依法给
予行政处分。
第五章 附 则
第四十七条 规范性文件制定机关可以根据本规定制定实
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施细则。
第四十八条 本规定施行前制定并且仍然有效的规范性文
件， 其有效期适用本规定第十条规定， 自本规定施行之日起计算。
各级行政机关应当对前款规定的规范性文件在其有效期内
进行清理，经清理后决定废止、失效的规范性文件目录应当向社
会公布。
第四十九条 修改、废止规范性文件的程序，参照本规定执
行。
第五十条 本规定自 2011年 3月 1日起施行。 有效期5年。
1997 年 5 月 6 日发布的《宜宾市人民政府制定规范性文件程序
规定》 ，1999 年4月 2日发布的《宜宾市人民政府规范性文件备
案审查暂行办法》 ，2000年 10月 26日发布的《宜宾市人民政府
规范性文件草案送审程序规定》同时废止。
