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云南省曲靖市人民政府


曲靖市人民政府公告第51号


《曲靖市异地绿化补建绿地实施办法》经2010年4月7日曲靖市第三届人民政府第十四次常务会议通过，现予公布，自2010年6月1日起施行。


二○一○年四月七日


曲靖市异地绿化补建绿地实施办法


第一条 为提高城市生态环境质量，创建国家级生态园林城市，依据《城市绿化条例》、《云南省城市建设管理条例》、《云南省城市绿化办法》、《云南省曲靖城市管理条例》等法律法规的规定，结合曲靖市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于曲靖市行政区域内曲靖市区和各县（市）城市建设项目绿化指标的审批和绿化建设管理。

第三条 本办法所称异地绿化补建绿地是指建设项目因规划调整或者场地限制，无法就地绿化或者就地绿化面积达不到绿地率规定指标的，经建设行政主管部门批准，由建设单位在建设项目用地范围以外补建绿地的行为。

第四条　建设项目的绿地率是指建设项目配套绿地面积占项目用地总面积的比例：

建设项目的绿地率（%）＝（建设项目绿地面积÷建设项目总用地面积）×100%。

垂直绿化、阳台绿化、屋顶及室内绿化面积只可参加绿化覆盖率指标计算，不参加绿地率指标计算。

第五条　城市各类建设项目，应当按照《曲靖市绿线管理规定》规定的绿化指标完成绿化建设。建设项目发生以下情况的，建设单位应实施异地绿化补建绿地。

（一）确需建设但因建设场地的限制或因规划调整而绿地面积达不到绿地率指标的建设项目；

（二）有规划指标要求的绿化用地，但实际建成的绿地面积低于规划指标的建设项目。

第六条 建设单位出现第五条规定的情况，绿地面积达不到绿地率规定的指标，应向建设行政主管部门提出异地绿化补建绿地的申请。

第七条 经建设行政主管部门审查，异地绿化补建绿地申请符合有关条件的，建设单位应与建设行政主管部门签订异地绿化补建绿地合同。

合同文本应约定异地绿化补建绿地的位置、面积、实施办法、所需资金（异地绿化补建绿地资金按照建设行政主管部门核定的标准计算）及不进行异地绿化补建绿地建设或异地绿化补建绿地建设不合格的责任承担方式等。

第八条 项目建设单位按照合同约定，将异地绿化补建绿地建设资金转入建设行政主管部门指定的异地绿化补建绿地资金专用账户，凭银行出具的资金到账证明，方可到建设行政主管部门和规划管理部门办理有关审批手续。

第九条　异地绿化补建绿地建设资金按所缺少的绿地面积与建设项目所处的地段综合计算，具体按照曲靖市人民政府公布的建设项目所处地段基准地价标准，或者按照建设单位取得该土地的实际出让单价计算，申请办理时可按照较低的一个标准计算。

异地绿化补建绿地建设资金＝地段基准地价（或者取得该土地的实际出让单价）×所缺绿地面积

所缺绿地面积＝用地总面积×建设项目规定绿地率－建设项目实际建设绿地面积。

第十条　建设行政主管部门依据城市绿地系统规划和绿化建设规划统一安排实施异地绿化补建绿地，由异地绿化补建绿地建设单位招标选择施工单位，使用本单位在异地绿化补建绿地专用账户中的资金进行建设。

第十一条 异地绿化补建绿地工程竣工后由建设行政主管部门组织验收，合格后出具异地绿化补建绿地合格证明和建设项目绿化合格证明，建设项目方可申请办理有关验收手续。

第十二条 建设行政主管部门要做好异地绿化补建绿地建设资金使用的监督管理，异地绿化补建绿地建设资金必须专项用于异地绿化补建绿地建设，按照财政资金使用管理办法办理支付手续，不得用于其他项目支出。

异地绿化补建绿地建设资金实行多退少补的原则，工程验收合格，结算审定后，不足资金由异地绿化单位补足，剩余资金退还异地绿化补建绿地建设单位。

第十三条 异地绿化补建绿地建设资金实行公开公示制度。专用账户资金到位和使用情况由建设行政主管部门在政务公开栏进行定期公布，接受社会监督。

第十四条 异地绿化补建绿地应在规定的时间内完成施工，超过规定期限6个月不实施的，由建设行政主管部门组织实施，建设费用按合同约定从项目建设单位在异地绿化补建绿地专用账户预存的资金中支付。

第十五条 异地绿化补建绿地工程经验收不合格的，应责令限期整改，经整改后，仍不合格的建设项目，主体工程不得申请验收。

第十六条 建设项目绿化指标不合格而又不申请异地绿化补建绿地的，依照《云南省城市绿化办法》第二十条的规定，由建设行政主管部门责令限期整改，可以处5000元以上3万元以下的罚款。

第十七条 建设行政主管部门及其工作人员违反本办法，有下列行为之一的，按照有关规定进行处理，构成犯罪的，移交司法机关处理。

（一）擅自降低异地绿化补建绿地面积办理审批手续的；

（二）擅自降低标准对异地绿化补建绿地工程进行验收的或者出具虚假证明的；

（三）挪用专用账户资金或者改变资金用途的。

第十八条 本办法由曲靖市人民政府负责解释。

第十九条 本办法自2010年6月1日起施行。







辨诉交易解析——兼论司法的公正与效率

尹振国

摘 要：辩诉交易的基本价值在于司法公正的有限实现、程序正义和人权保障的实现、司法效率的提高、司法公正与效率价值冲突的平衡。我国也在考虑移植辩诉交易制度，但是任何制度都有其存在的基础和运行的条件。我们应待条件成熟时，再移植此制度。
关键词：辩诉交易；价值；公正；效率；移植
一、引论
据2002年4月19日《法制日报》报道：国内辩诉交易第一案在牡丹江铁路运输法院审结。该案的基本案情为：被害人王玉杰与被告人孟广虎因争车道而发生争吵，被告人孟广虎及同伙将被害人王玉杰打成重伤。案发后15个月内，因公安机关未能抓到孟广虎同案的其他犯罪嫌疑人，故无法判断被害人的重伤后果是何人所为。为尽快了结此案，经公诉机关与辩护人协商：只要被告人认罪，并自愿承担民事责任，控方同意建议法院对被告人适用缓刑从轻处罚。最后法院采纳了控辩双方的交易结果，以故意伤害罪判处被告人孟广虎有期徒刑三年缓刑三年。[1]这一案件的审理在我国刑事司法界引起了广泛的争议。
一般认为，公共权力领域不适用市场交易规则。否则，官员就可将手中的公共权力作为牟取私利的手段，腐败就会而产生。因此，在公共权力领域应当构筑防御工事，禁止市场交易规则的侵人，从而保证公共权力运行的合法性和纯洁性。刑事诉讼活动是国家代表公民运用公共权力追诉犯罪的司法活动，辨诉交易的存在与运用对公共权力领域的非交易性原则提出了严重挑战：犯罪嫌疑人可以通过辨诉交易与国家就其罪刑讨价还价。如此，法律面前人人平等和司法公正原则岂不会被动摇？
辨诉交易的广泛存在和运用是一个不争的事实，在辨诉交易产生地美国，近90％的刑事案件都是通过辨诉交易的方式处理的。“存在即合理”，辨诉交易的存在有其合理性或者价值。毫无疑问，公正是司法追求的终极目标，但是公正的实现是以司法资源的付出作为代价的，司法资源总是有限的。而且，人的能力总是有限的，我们不能确保所有的案件都能得到侦破、所有的罪犯都能被绳之以法。因此，司法的绝对公正是不可能实现的。我们只能利用有限的司法资源实现司法的相对公正。这正是辨诉交易的基本价值所在。
二、 辨诉交易的起源和基本内涵
辩诉交易(Plea Bargaining)起源于美国，在19世纪80年代的康涅狄格州的一些刑事案件中就开始使用了。起初的辩诉交易虽然广泛的使用，但基本是偷偷地进行，辨诉交易没有被记录在法院的文件中，没有得到上诉决定或刑事法院法定诉讼条约的认可。20世纪60年代，辩诉交易制度虽然已经在美国刑事司法实践中得到非常广泛的运用，一些法学专家和行业协会也认为取消辩诉交易是不可能的，只有将其规范化，摆脱隐蔽状态，但是那时美国联邦最高法院并没有确立辩诉交易的合法性。1970年，美国联邦最高法院才正式确认了辨诉交易的合法性，并在1974年修订的《联邦刑事诉讼规则》中加以明确规定。自从辩诉交易在美国的合法地位确立后，得到了广泛的发展，成为一种解决刑事案件的主要方式，并在司法实践中发挥着重要的作用，在美国刑事司法中，85%-90%的刑事案件是通过辩诉交易结案的，所以司法人士普遍认为，如果没有辩诉交易制度，美国的整个司法体系将面临崩溃的危险。


那么何谓辨诉交易呢？根据美国1974年修订的《联邦刑事诉讼规则》第4章第11条之规定，它的基本含义是指：在案件进入正式审理前或审理过程中，公诉人与被告人或其辩护人达成协议，如果被告承认有罪，作有罪答辩，或者作不愿辩护也不承认有罪的答辩，那么公诉人则降低对其指控的强度（或将重罪名变更为轻罪名，或减少指控的罪数或建议法官从轻处罚）。双方讨价还价，一经达成协议，案件就不再进入实质性的审理阶段，法官只须确认协议双方是否完全出于自愿以及协议的真实性即可判决，并在判决中体现协议的内容。在这一审判程序中，因公诉人和被告的“交易”行为起着主导作用，法官的判决主要依据双方的协议，因此称之谓“辩诉交易”程序。
辩诉交易是交易谈判过程和辩诉协议的结合，它具有一定的程序性特征，因此，从形式上来概括它是指“在刑事案件中，被指控者通过他、她的律师或公诉人进行协商达成双方均可接受的协议的程序”。[2]实质上是被告人与国家之间达成的一种妥协，即国家通过对被告的有限宽恕来换取被告人的有罪答辩，从而获得国家刑罚权的有限实施和司法公正的有限实现。
辨诉交易的主要内容有：一是“罪名的交易”，包括（1）公诉人允诺以比本应指控的涉嫌罪名要轻的另一罪名换取被告人认罪；（2）当被告人犯有某些在社会上影响更为恶劣的犯罪并害怕从此声名狼藉，影响其今后生活时，公诉人允诺以其他罪名起诉而换取被告人认罪；[3]二是“罪数的交易”，当被告犯有数罪时，公诉人为了争取被告人承认有罪，允诺将本应指控的数个犯罪改为指控其中的部分罪行；三是“刑罚的交易”，即公诉人允诺建议法官对被告人适用较低幅度刑罚，以换取被告人认罪。
根据相关理论和司法实践，我们可以把辨诉交易的特点概括如下：一、辨诉交易发生在刑事诉讼过程中，主要针对公诉案件；二、辨诉交易发生在庭审之前，交易成功，该刑事案件不进入庭审程序，而通常由法官根据公诉人与被告人交易的内容定罪，交易不成功，则案件进入庭审程序；三、辨诉交易双方当事人是公诉人（检察官）和被告人（通常有律师在场），公诉人与被告人就被告人的罪刑进行交易，通常是公诉人以相对较轻的罪名或者刑罚来换取被告人的认罪；四、法官不参与辨诉交易，法官不受交易内容的约束，只是对交易是否出于被告人的自愿进行审查。而且，法官在定罪量刑时并不一定会接受交易的内容。因此，对于公诉人和被告人来说辨诉交易还是存在一定风险的；五、辨诉交易简化了刑事诉讼程序，大大节约了司法资源。在美国，一个大的刑事案件从调查到审判结束，往往要花费几十万、上百万美元的费用，政府用于案件调查、诉讼以及为生活困难的被告人指定律师等，都是沉重的经济负担。如果双方可以达成交易协议，很多诉讼环节的费用都可以节约。六、无论是轻微的还是严重的刑事案件（如故意杀人）都可以用辨诉交易程序进行处理。[4]可见，辨诉交易的使用范围是广泛的。

三、辨诉交易的基本价值论

作为一种刑事法律程序能同时在英美法系和大陆法系的国家得到长足的发展，这本身就说明其存在具有某种合理性和价值。但是，任何制度或者程序都不是完美的。在司法理论界，辨诉交易程序曾遭到激烈的批评：美国比较法学者批评辨诉交易“等于是对控制犯罪的正当程序模式的根本背离”，“这种制度最不利于穷人和下层民众，因为其低下地位和过去前科易于招致嫌疑，他们经常被迫认罪，其中的无辜者并非罕见，可以说，通过认罪协商解决冲突，虽然表面上是在实行正义，但几乎全都背叛了正义的事业”。在司法实践领域， 1973年阿拉斯加州检察长Gross就命令全州所有检察官停止参加辩诉交易，同时期“全国刑事审判标准及目标咨询委员会”还在全国范围内大声疾呼争取在1978年之前废除辩诉交易。[5]但是，辩诉交易非但没有被废除，反而风行全国，近年来美国近90％的刑事案件都通过辩诉交易来结案的。这充分显示了辨诉交易程序的价值和生命力。

一、辨诉交易有助于司法公正（正义）的有限实现
“法律的权威性并不在于法律本身，而在于其所体现的公正价值”，公正或者正义的追求和实现是法律的终极价值和目标，但是公正或者正义要通过司法机关的司法活动来实现。但是司法活动毕竟是人的活动而不是神的活动。[6]人的能力是有限的，加上各种主客观障碍，人不可能完全认识事物。因此，绝对的真理或绝对的正义是不可能存在的。刑事司法活动是追诉犯罪和保护人权的事业，两者不可偏废。刑事诉讼中严格的证明责任制度发挥这双重作用，即保证犯罪的人受到刑事追究和保护无辜的人不受刑事追究。在人的认识能力有限、犯罪日益智能化、侦查手段相对落后的情况下，要确保正义的完全实现是不可能的，个案中不乏其例。
再者公正或者正义是人们的一种认识，它们是主观的。在社会生活中，人们往往关注的是犯罪行为和犯罪的处理结果，而对刑事司法程序相对漠视。因此，使有罪的被告人受到刑事追究才是刑事司法最大的价值之所在，也是正义之所在。
辨诉交易程序通过控辨双方的妥协达到追究被告人刑事责任的目的，是实现司法有限公正或者正义的比较好的途径。
二、“迟来的正义是非正义的’
在检察机关没有充分掌握刑事被告犯罪的证据的情况下，通过辨诉交易程序换取被告的认罪，国家起诉犯罪风险的减小、追诉犯罪的任务可以得到有限的实现，被告人自愿认罪，其人身危险性相对减小、改造的难度也随之减小，刑罚的一般预防和特殊预防的功能得到有限的实现，社会秩序也能得到维护。正如贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》一书中所说：“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。”反之，如果没有辨诉交易程序，起诉方和被告人会陷入尴尬的境地：检察机关在被告犯罪事实清楚、但是没有充分掌握证据的情况下，如果将被告人释放，则有放纵犯罪之嫌，只好将被告人羁押，由此会产生超期羁押的问题；被告人的刑事责任没有得到解决因而被长期关押，身心也会遭受长期的痛苦，其人权也会遭受侵犯。
对被害人来说，他们往往关注的是刑事被告人刑罚是否得以实现，而对刑事程序和具体的量刑不太关注。这与社会学法学的正义观相契合：“正义并不意味着个人的德行，它也并不意味着人们之间的理想关系。我们以为它以为着那样的一种关系的调整和行为的安排。它能使生活物质和满足人类对享有某些东西和做某些事情的各种要求的手段，能在最少阻碍和浪费的条件下尽可能多地给予满足。”[7]
从本质上来说，犯罪是对社会所保护的社会关系的一种侵害。及时对犯罪进行追诉对修补被犯罪侵害的社会关系、维护社会稳定具有重要的意义。反之，不能及时对犯罪进行追诉，则会使社会关系长期处于不稳定的状态。从这种意义上来说，迟来的正义是非正义的。辨诉交易的运用能够及时地解决犯罪的刑事责任问题，是正义有限实现的一种方式。
三、程序正义和人权保障的实现
正义分为实质正义和形式正义（程序正义），程序正义是实体正义实现的必要手段。理想的刑事诉讼活动的结构是“三角型”的：法院居中，控辨双方处于平等对抗状态。英美法系采“当事人主义”，控辨双方往往处于一种激烈的对抗状态。而中国采“超职权主义”，控辨双方的实力悬殊，控辨双方难以在程序上平等对抗。现代的程序法坚持诉讼双方“无差别对待”的平等原则。而赋予被告人与控诉方就罪刑讨价还价的权利，是程序民主的表现，同时也是保障人权的需要。正如陈光中教授所言：“法院在充分听取当事人意见的基础上做出判决，从而使当事人充分参与了与命运相关的判决的制作过程，其人格尊严和社会主体地位得到尊重，从而使诉讼成为一种理性活动，体现了公正、民主与法制的观念。”
但是正义的实现是要付出代价的。司法实践中，为了追求个案正义，刑讯逼供、超期羁押等行为屡禁不止，严重侵犯了被告人的人权。通过辨诉交易，检察机关获得了追诉犯罪的依据，被告人也免除了讼累，双方达到了“共赢”。

四、司法效率的提高
正义的实现是要付出成本的。《法与经济学》一书的作者曾就美国1983年政府在司法措施方面的直接开支做过估算，结论是，整个审判的劳动价值是每小时400美元左右。[8]司法效率是指司法资源的投入与获得的效果之间的比例关系。从现实的运作来看，辩诉交易确实显示了其强大的生命力和巨大的潜在价值。1970年美国最高法院首席大法官柏格在美国法曹协会（ABA）的年会演说中曾透露：美国现行的刑事司法体系“是基于百分之九十的被告会同意接受辩诉交易，只留下百分之十左右的案件进入审判”为前提，因此，即使稍微降低辩诉交易的比例，也会造成司法体系的巨大冲击——辩诉交易的比例如果降为百分之八十，就须要投入两倍以上的司法资源（包括法官、书记官、法院行政工作人员、法庭、检察官、律师等），才能有效处理。[9]在美国，一个大的刑事案件从调查到审判结束，往往要花费几十万、上百万美元的费用，政府用于案件调查、诉讼以及为生活困难的被告人指定律师等，都是沉重的经济负担。如果双方可以达成协议，很多诉讼环节的费用都可以免除。在意大利，辨诉交易也得到了一定程度的应用。具体而言，检察官选择辩诉交易减轻了证明被告人有罪的证明责任，一定程度上避免了在有罪证据不够充分的情况下败诉的危险；法院选择辩诉交易使得案件审理由实体审转为程序审，节省了庭审时间，只需查明被告人对交易是否出自本人意愿；被告人选择辩诉交易可使其避免承受较重刑罚的风险，避免旷日持久的精神折磨及经济损失；辩护律师选择辩诉交易，最大限度地维护被告人的利益，使其尽快从久拖不决的诉讼中解脱出来去寻求新的交易机会，符合律师的职业特征，利于律师职业能力和社会威望的提高。
司法资源的短缺可能是辩诉交易产生的一个最客观的理由，因为无论是英美法系国家还是大陆法系的国家都对此有深刻的体会“皇家刑事司法委员会承认隐藏在这种实践（辩诉交易）背后的动机一般都与节约公共开支有关，量刑折扣的主要原因是为了鼓励那些明知自己有罪的被告人作出的有罪答辩，以此节省将在对抗式审判中消耗掉的资源。”[10]
五、辨诉交易有助于司法公正与效率价值冲突的平衡
最高人民法院和最高人民检察院在新世纪献辞中强调：“公正与效率是二十一世纪司法工作的主题”。可以认为，司法公正与效率是法律所追求的两大价值目标。这两大价值目标之间是存在冲突的，但并非是绝对对立的，二者是能够在司法实践中达到协调统一的。每个国家在其刑事司法制度的运作过程中，都希望追求效率与公正之间的平衡。然而，每个国家都不免不了这两项价值目标的冲突，而解决这一冲突的最现实的方案就是：冲突双方或一方做出牺牲或割让。要想“鱼与熊掌”兼得，是不现实的，也是非理性的。而辩诉交易制度的实行，无疑符合上述方案的设计原则。通过这一制度的运作，有条件地放弃或者减轻对轻微犯罪的追诉而把有限的司法资源集中于严重的犯罪的追诉，可以节省国家的司法资源，提高诉讼效率，减少当事人的诉累。被告人自愿认罪，既有利于刑罚的执行机关对其教育、改造，也有利于其本人的恢复矫正和回归社会。对于被害人来说，及时地对被告人处以刑罚，可以给予其些许安慰，体现刑罚的抚慰功能。一定程度上，也实现了司法公正的目标，使得效率与公正达到协调与统一，从而实现刑事诉讼的目的——惩罚犯罪，保障人权。
四、辨诉交易移植中国的思考
进入21世纪后，随着我国经济的高速发展，社会已经进入体制转型时期，也即正由传统社会向现代社会过渡。现代化过程中产生冲突是不可避免的，这已成为共识。在法律角度，犯罪案件增多与有限的司法资源之间的矛盾日益突出。目前，司法机关办案压力增大，诉讼周期延长，诉讼效率低下已是不争事实，司法公正实现的实效大打折扣。此外，重大疑难复杂案件入团伙犯罪、智能化犯罪等案件日益增多，为案件的侦破以及有效追诉造成了严重困难，而我国能够用于侦查破案的技术力量严重不足，技术手段也明显不适用打击犯罪的需要，加之我国法律对提起公诉和有罪判决的证明标准较高，越是罪行严重的案件，越难以及时侦破或者难以及时得到公正处理。而且随着程序法治的不断发展和公民权利意识的增强，侦查机关的一些传统取证手段受到越来越多的限制和约束，以控辩对抗制取代法官审问制的审判方式改革也使得普通审判程序的效率相对下降，而新增设的简易程序因利用率非常之低，没有起到立法者期待的对普通程序的辅助作用，简繁分流的立法预期没有实现。以我国目前的状况来说，国家拨给司法机关的经费远远不能满足办案的需要，而且以我国的刑事诉讼规则和实践中的做法，由于某些环节发生问题而导致一个案件久拖不决的现象十分普遍，这就造成了司法资源的巨大浪费。在这种情况下，仅仅依靠增加司法人员数量，增加司法投入并不具有太多的现实性，也不是解决问题的根本途径，而采用快速便捷的诉讼程序就成为必然，借助诉讼程序以尽快处理案件，化解矛盾，增进社会成员对司法制度的依赖与信任，无疑是务实的态度。因此，将辩?交易机制引入我国具有现实的意义。
但是，“当代的许多实证研究都表明，不考虑社会背景、不关注人们的物质生活方式，而仅仅从需要或抽象的“正义”出发的法律移植都失败了。”[11]
换句话来说，法律的移植要具备一定的条件，要遵循一定的规律。因为各国的法律制度都是和它的政治、经济、文化、历史传统紧密联系的。如果不顾具体的历史条件而盲目一直，其结果必然是“种下龙种，生出跳蚤”。
考察辩诉交易产生的历史，可以把辩诉交易正常运行的条件概括如下：
其一、契约自由、实用主义的思想基础。西方法律史学家梅因指出，西方现代化的历程，就是从身份到契约，从身份社会到契约社会转变的历程。契约自由的所蕴涵的合意、妥协、平等的精神，正是辨诉交易产生的思想基础之一。
“思想、概念和理念只不过是为了达到目的的工具，只要它对机体适应环境有用，它们就是真理。”[12]这种哲学观念和辩诉交易的精神是相通的，既然通过努力达不到完全的正义，那么就实现有限的正义好了，因为“有半个面包总比没有面包强”。
其二、当事人主义的诉讼模式和沉默权、非法证据排除规则。英美法系的刑事诉讼模式是“当事人主义”。法官在刑事诉讼活动种处于消极中立状态，而控辩双方的对抗求证活动几乎主导着整个诉讼过程。所以“当事人主义”的刑事诉讼模式更强调控辩双方的平等地位，尊重当事人的诉讼权利。正是这种地位的平等，才使当事人有了和国家交易的资格。
辩诉交易的一个重要的前提是当事人的沉默权。如果被告人被强迫自证其罪，面对侦查机关、检察机关的讯问要如实回答的话，那么被告人就失去了与国家进行交易的资格。
同时，英美法明确规定了严格的非法证据排除规则。这是这种严格的证据规则，才使得在控方不能掌握充足证据的情况下的辩诉交易有了现实的基础。而且，这种证据规则对被告人的人权保护作用也是明显的。